El financiamiento de la política: hacia un nuevo paradigma
por Enrique Zuleta Puceiro - 2°
Reunión del Foro para la Reforma Política
Universidad Nacional de Buenos Aires
IBOPE OPSM
INTRODUCCION
Al cabo de más de medio siglo de esfuerzos regulatorios,
la relación perversa entre dinero y política goza de excelente
salud. Ni una sola de las instituciones, regulaciones y controles implementadas
en todo el mundo, bajo los más diversos sistemas institucionales y modelos
de organización ha dejado puntualmente de fracasar.
El fracaso ha alcanzado a prácticamente todas las
manifestaciones más avanzadas del espíritu regulatorio. Desde
los Estados Unidos, donde el final catastrófico de la campaña
Bush vs Gore desenmascaró la verdadera índole del clientelismo
político y la dimensión mafiosa de las grandes maquinarias electorales
urbanas que son hoy los dos grandes partidos políticos, hasta países
como Francia, adelantada indudable de las tendencias prohibionistas, cuyas leyes
sobre la transparencia llegaron a limitar los períodos de campaña,
prohibir la publicación de encuestas preelectorales y en boca de urna
y a desterrar lisa y llanamente la televisión de las campañas.
En todos estos países, ha avanzado la corrupción y la sensación
difusa de que la política es una actividad lindante con lo delictivo,
protegida por una vasta red de regulaciones puramente declamatorias, destinada
a cambiar algo para que, en el fondo nada cambie.
El tema es aun difícil entre nosotros. Si bien en
los últimos años se han multiplicado los estudios comparativos
sobre el tema, América Latina sigue ofreciendo lagunas de información
notables. El vacío es en sí mismo una definición.
La preocupación no es reciente, pero si lo es la
conciencia de que para hablar seriamente de las instituciones hay que hablar
también de su economía política. Es decir del circuito
concreto de los flujos de fondos que dan contenido a la relación entre
dinero y política. Los instrumentos son escasos y los prejuicios son
muchos. Las fronteras disciplinarias no son puntos de unión entre diversas
disciplinas sino más bien todo lo contrario: se paran y enfrentan a perspectivas
excluyentes, paradigmas mutuamente inconmensurables que esperan toda vía
una tarea indispensable de integración y equilibrio.
I. LIMITACIONES DE LA INFORMACION DISPONIBLE.
Las limitaciones de la información responde a diversas
causas. Permítanme mencionar algunas de ellas:
a) Prejuicios ideológicos. Buena parte de los estudios
se han efectuado desde think tanks y medios de comunicación definitivamente
inspirados por una cierta fobia a los partidos. Su vocación de reforma
pasa por la sustitución de las dirigencias actuales y la reestructuración
del sistema de partidos como tal. La intención de operar sobre los
partidos es inocultable y ello cierra muchas de las puertas de acceso a la
información. Más que de ayudar a los partidos y dirigentes actuales
se piensa en algo radicalmente nuevo, inspirado en criterios muy distintos
y distantes de los que existen en todos los partidos argentinos -y diría
incluso que en el resto de los partidos políticos de otros países-.
b) Auto restricción de los protagonistas. La relación
de confianza es decisiva. Se posee información en la medida en que
a través de una serie sucesiva de puertas se penetra en el rincón
secreto donde el dinero se encuentra con la política. Los avances son
difíciles porque la información es poder y los espacios de poder
se defienden a través del monopolio de la información. Es lo
que ocurre con el Ministerio del Interior, las autoridades judiciales y las
instancias de administración y control de los propios partidos.
c) A de la existencia creciente de regulaciones en la
mayor parte de los países de la región que imponen a los partidos
la obligación de transparentar sus finanzas, hoy en día ni los
partidos ni los órganos de control cuentan con la experiencia necesaria
en este ámbito, que garantice que los datos brindados sean exactos
y confiables. de datos heterogéneos y dispersos que dificultan la comparación,
ya sea por las diferencias en la periodicidad del rendimiento de cuentas,
en el contenido de los informes o balances, en las características
propias de los sistemas de financiamiento, o bien en las regulaciones específicas
sobre qué deben incluir o cómo deben los partidos reportar sus
movimientos financieros.
d) Hay en América Latina y en la Argentina toda
una tradición de economía sumergida. Lejos de avanzar estamos
retrocediendo. Los mercados son opacos y los Estados canallas estan lejos
de tener la autoridad moral que puede hacer posible los avances. Sobre todo
cuando los Estados pretenden ejercer este control a través de los órganos
políticos o de una justicia politizada. Pensemos en lo que ocurre con
nuestros bancos o con nuestras compañías de servicios públicos,
que al día siguiente de la devaluación declaraban perdidas de
miles de millones de dólares, ostensiblemente superiores a lo que sería
un efecto devaluatorio como el que se ha sufrido en el resto de las organizaciones
públicas y privadas.
e) Por otra parte, el compromiso de los partidos con la
modernización del sistema es mínimo. Tienen un mundo que perder
y muy poco para ganar. Ven en el interes por transparentar los números
de la política un avance peligroso de formas directas de democracia,
inaceptables desde una lectura tradicional del sistema republicano y representativo.
II. EL NUCLEO CENTRAL DEL PROBLEMA
La crisis del financiamiento es solo un reflejo de una crisis
más profunda y estructural de la democracia de partidos. El problema
podría sintetizarse del siguiente modo:
a) Los partidos nacen y se desarrollan de un modo paralelo
al Estado Providencia. Su expansión y consolidación en la sociedad
civil es correlativa al peso creciente del Estado en la vida social y económica.
Los partidos capturaron el Estado, lo monopolizaron y sobre sus hombros avanzaron
sobre la sociedad, ocupándola.
b) Los partidos filtraban y articulaban las funciones
básicas del sistema político:
i. Representación
ii. Participación
iii. Canalización de demandas
iv. Articulación de ofertas
v. Arbitraje y resolución de conflictos
vi. Gestión de crisis
vii. Incorporación de sectores sociales
viii. Construcción e ciudadanía.
ix. Articulación de visiones del mundo
c) Cuando el Estado se retira, los partidos quedan aislados
en la sociedad civil. Des provistos de recursos y funciones.. Sin nada que
distribuir la política busca resignificaciones y ello se traslada de
modo dramático a los partidos.
d) La sociedad reclama a los partidos funciones que en
rigor no pueden cumplir:. La imagen que subyace a los proyectos de reforma
supone un sistema de partidos que no existe ni puede existir:
i. Bipartidismo perfecto
ii. Democracia directa
iii. Competencia perfecta
iv. Selección optima de elites
v. Ideologías puras (sin política)
vi. Representación exacta de individuos (y no de grupos o clases)
vii. Prevision absoluta de todas las áreas de la existencia
viii. Liderazgos innovadores
ix. Provisión d sentido a la existencia
e) Los partidos jamás garantizaron todo esto y
jamás van a garantizarlo. Jamás han estado tan lejos de una
evolución en este sentido. Mas bien todo lo contrario.
f) Hay una situación esquizofrenica. Una partidocracia
sin partidos. La captura del Estado no la hacen los partidos: la hacen subpartidos
personales, con una fuerte connotación personal y territorial.
g) Las ideologías y los programas fuertes son desplazados
por las lealtades personales, familiares, clientelares y profesionales.
h) Las instituciones son subalternizadas. Retorno al patrimonialismo
y al personalismo
III. RELACION DINERO POLITICA
La relación entre el dinero y la política
es compleja y dinámica. Depende de combinaciones entre factores muy diversos
y cambia con el tiempo y con la sucesión de formas de organización
y modos de producción de la política.
a) El Partido "Voz de la sociedad" se fondeaba
en la sociedad. Era una asociación voluntaria, de derecho privado.
Por eso no estaba en la Constitución.
b) El "Partido Estatal" es, en cambio, persona
de derecho publico, sujeto del nuevo derecho constitucional. Se fondea en
el Estado, de formas directas e indirectas. Renuncia incluso a la financiación
privada. Aspira a ser el ultimo bastión del Estado.
c) Los sistemas mixtos tienen una inocultable tendencia
hacia el financiamiento publico. Eximen a los partidos del compromiso de recaudar
de un modo transparente y de evidenciar sus transacciones con los poderes
fácticos, tanto legítimos como ilegítimos
IV. TENDENCIAS ACTUALES
El modelo de regulaciones vigentes se caracteriza por algunas
características generales, que con algunas diferencias tienen a implantarse
en todos los países:
a) Sistemas mixtos
b) Subvenciones directas (escaño o voto) e indirectas
(acceso a servicios, espacios en medios, puestos públicos, etc).
c) Prohibiciones (concesionarios, sindicatos, empresas
extranjeras,
d) Limitación del plazo de campañas
e) Limitación de gastos de campañas
f) Limitación de montos de campañas
g) Exigencias formales de control (balances)
Existen sin embargo tendencias evolutivas, en general afines
con las que se presentan en el resto de las democracias que otorgan muy pocas
chances para que los sistemas de control prosperen:
a) Importancia y costo de las campañas mediáticas.
b) Privatización
c) Corporatismo
d) Corrupción
e) Globalización
f) Generalizacion de los partidos de candidatos.
V. TENDENCIAS RREGULATORIAS
A. FINANCIAMIENTO PÚBLICO, PRIVADO O MIXTO
Todo sistema de financiación debe escoger entre tres
escenarios principales: (i) sólo financiación pública;
(ii) únicamente financiación privada; o (iii) un sistema mixto.
La experiencia es negativa. Aislamiento social creciente
y definición de andariveles alternativos. Rechazo creciente a la idea
de financiamiento publico por la vía de impuestos.
Lo ideal es la definición de dos áreas principales
de financiamiento
a) Publico: Relativo a
- La operación permanente de los partidos políticos;
y
- El fortalecimiento institucional y mejora cualitativa de los partidos políticos.
b) Privado: Relativo a
- Gastos de internas
- Gastos de campaña
- Gastos de instalación y desarrollo de candidaturas
B. ACCESO A LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL
La mayoría de los países confieren a los partidos
espacios gratuitos en los medios de comunicación, sobre todo en la televisión
pública y por lo general limitado al período de la campaña
electoral. De los dieciocho países estudiados, en 13 de ellos el Estado
ofrece acceso gratuito a los medios de comunicación estatales, privados
o a ambos (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala,
México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana
y Uruguay), prevaleciendo empero el acceso gratuito a los medios estatales.
Brasil y Chile prohíben en la televisión la
propaganda electoral comercial, garantizándoles a cambio a los partidos
una franja diaria de publicidad gratuita durante la campaña electoral.
En el resto de los países, existe acceso pagado a la televisión
distinguiéndose dos grupos principales de regulaciones: con límite
o sin límite. Por su parte, la radio tiene en la mayoría de los
países un régimen similar al de la televisión. En cuanto
a la prensa escrita, en todos los países se garantiza el acceso pagado
a la misma, prevaleciendo la fórmula que autoriza la publicación
de propaganda electoral sin límite.
También en este punto debería irse en sentido
contrario. Los medios no son servicios públicos. Son servicios de interés
publico y cada vez mas libres en sus opciones y sus compromisos partidarios:
a) Actividades NO electorales: Espacios gratuitos
b) Actividades Electorales: Libre competencia.
C. MECANISMOS DE CONTROL
A. La rendición de cuentas de los partidos políticos
A.1. Informes y balances
Casi todos los países de América Latina cuentan
con un regimen de obligación de rendir cuentas. La tarea de la rendición
de cuentas recae fundamentalmente en los partidos políticos, siendo pocos
los países en los que la legislación electoral involucra a los
candidatos o donantes en este procedimiento. Debe enfatizarse el control de
los partidos. Respecto de los particulares no deben regir mas restricciones
y responsabilidades que las que pesan sobre todo contribuyente.
A.2. Publicidad
El sistema debe ser de la más amplia libertad. Las
restricciones solas benefician a las oligarquías partidarias. Impiden
el crecimiento de formas alternativas. Fuerzan la concentración de recursos
en poco tiempo y campañas de gran despliegue. Impiden estrategias alternativas
de mayor respeto a la ciudadanía y efecto más cualitativo sobre
los niveles de información educación y comunicación genuina.
B. Órganos de Control
En general, la legislación electoral de todos los
países de la región, con excepción de Uruguay, establece
algún órgano encargado de la tarea del control o fiscalización
del financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales.
En Argentina la tarea de supervisión es llevada a cabo por los Jueces
Federales con Competencia Electoral.
Órganos de control
|
País |
Entes de Control |
Argentina |
Jueces Federales con Jurisdicción
Electoral |
Bolivia |
Órgano Electoral |
Brasil |
Órgano Electoral |
Colombia |
Órgano Electoral |
Costa Rica |
Órgano Electoral /Contraloría
General |
Chile |
Órgano Electoral |
Ecuador |
Órgano Electoral |
El Salvador |
Contraloría General |
Guatemala |
Órgano Electoral |
Honduras |
Órgano Electoral |
México |
Órgano Electoral |
Nicaragua |
Contraloría General, Órgano
Electoral, Min. de Hacienda y Crédito y Procuraduría Electoral |
Panamá
|
Órgano Electoral/Contraloría
General |
Paraguay |
Órgano Electoral |
Perú |
Órgano Electoral |
R. Dominicana |
Órgano Electoral/Contraloría
General |
Uruguay |
No existe |
Venezuela |
Órgano Electoral |
El debate es fuerte y la dirección más recomendable
a la luz de la situación actual es la de creación de una agencia
electoral extra poder, con control parlamentario y judicial al mismo tiempo.-
Ello permitiría desarrollar las sanciones positivas
y negativas. La justicia esta preparada para resolver litigios. Por definición
carece de criterios políticos positivos. La Auditoria sólo controla
a la Administración. Falta el órgano que representando al interés
general, vele no solo por el control sino también por la promoción
y desarrollo del sistema de partidos.
El nuevo régimen de Financiamiento de los Partidos
ofrece una nueva oportunidad para debatir a fondo la situación de los
partidos. La generación de la ley no es un modelo del camino a seguir.
Es una norma inconsulta, pactada sin debates imprescindibles y sin el menor
análisis de viabilidad. En su proceso de puesta en marcha experimentará
seguramente bloqueos tan importantes como los que viene sufriendo su prima hermana,
la Ley 25.611, nacida en iguales circunstancias a impulsos de los partidos mayoritarios.,
interesados simplemente en cambiar algo para que ni en el fondo ni en la forma
cambie nada.
Dr. Enrique Zuleta Puceiro. [ C.V.
]
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