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El financiamiento de la polĂ­tica

El financiamiento de la política: hacia un nuevo paradigma
por Enrique Zuleta Puceiro - 2° Reunión del Foro para la Reforma Política

Universidad Nacional de Buenos Aires
IBOPE OPSM

INTRODUCCION

Al cabo de más de medio siglo de esfuerzos regulatorios, la relación perversa entre dinero y política goza de excelente salud. Ni una sola de las instituciones, regulaciones y controles implementadas en todo el mundo, bajo los más diversos sistemas institucionales y modelos de organización ha dejado puntualmente de fracasar.

El fracaso ha alcanzado a prácticamente todas las manifestaciones más avanzadas del espíritu regulatorio. Desde los Estados Unidos, donde el final catastrófico de la campaña Bush vs Gore desenmascaró la verdadera índole del clientelismo político y la dimensión mafiosa de las grandes maquinarias electorales urbanas que son hoy los dos grandes partidos políticos, hasta países como Francia, adelantada indudable de las tendencias prohibionistas, cuyas leyes sobre la transparencia llegaron a limitar los períodos de campaña, prohibir la publicación de encuestas preelectorales y en boca de urna y a desterrar lisa y llanamente la televisión de las campañas. En todos estos países, ha avanzado la corrupción y la sensación difusa de que la política es una actividad lindante con lo delictivo, protegida por una vasta red de regulaciones puramente declamatorias, destinada a cambiar algo para que, en el fondo nada cambie.

El tema es aun difícil entre nosotros. Si bien en los últimos años se han multiplicado los estudios comparativos sobre el tema, América Latina sigue ofreciendo lagunas de información notables. El vacío es en sí mismo una definición.

La preocupación no es reciente, pero si lo es la conciencia de que para hablar seriamente de las instituciones hay que hablar también de su economía política. Es decir del circuito concreto de los flujos de fondos que dan contenido a la relación entre dinero y política. Los instrumentos son escasos y los prejuicios son muchos. Las fronteras disciplinarias no son puntos de unión entre diversas disciplinas sino más bien todo lo contrario: se paran y enfrentan a perspectivas excluyentes, paradigmas mutuamente inconmensurables que esperan toda vía una tarea indispensable de integración y equilibrio.

I. LIMITACIONES DE LA INFORMACION DISPONIBLE.

Las limitaciones de la información responde a diversas causas. Permítanme mencionar algunas de ellas:

a) Prejuicios ideológicos. Buena parte de los estudios se han efectuado desde think tanks y medios de comunicación definitivamente inspirados por una cierta fobia a los partidos. Su vocación de reforma pasa por la sustitución de las dirigencias actuales y la reestructuración del sistema de partidos como tal. La intención de operar sobre los partidos es inocultable y ello cierra muchas de las puertas de acceso a la información. Más que de ayudar a los partidos y dirigentes actuales se piensa en algo radicalmente nuevo, inspirado en criterios muy distintos y distantes de los que existen en todos los partidos argentinos -y diría incluso que en el resto de los partidos políticos de otros países-.

b) Auto restricción de los protagonistas. La relación de confianza es decisiva. Se posee información en la medida en que a través de una serie sucesiva de puertas se penetra en el rincón secreto donde el dinero se encuentra con la política. Los avances son difíciles porque la información es poder y los espacios de poder se defienden a través del monopolio de la información. Es lo que ocurre con el Ministerio del Interior, las autoridades judiciales y las instancias de administración y control de los propios partidos.

c) A de la existencia creciente de regulaciones en la mayor parte de los países de la región que imponen a los partidos la obligación de transparentar sus finanzas, hoy en día ni los partidos ni los órganos de control cuentan con la experiencia necesaria en este ámbito, que garantice que los datos brindados sean exactos y confiables. de datos heterogéneos y dispersos que dificultan la comparación, ya sea por las diferencias en la periodicidad del rendimiento de cuentas, en el contenido de los informes o balances, en las características propias de los sistemas de financiamiento, o bien en las regulaciones específicas sobre qué deben incluir o cómo deben los partidos reportar sus movimientos financieros.

d) Hay en América Latina y en la Argentina toda una tradición de economía sumergida. Lejos de avanzar estamos retrocediendo. Los mercados son opacos y los Estados canallas estan lejos de tener la autoridad moral que puede hacer posible los avances. Sobre todo cuando los Estados pretenden ejercer este control a través de los órganos políticos o de una justicia politizada. Pensemos en lo que ocurre con nuestros bancos o con nuestras compañías de servicios públicos, que al día siguiente de la devaluación declaraban perdidas de miles de millones de dólares, ostensiblemente superiores a lo que sería un efecto devaluatorio como el que se ha sufrido en el resto de las organizaciones públicas y privadas.

e) Por otra parte, el compromiso de los partidos con la modernización del sistema es mínimo. Tienen un mundo que perder y muy poco para ganar. Ven en el interes por transparentar los números de la política un avance peligroso de formas directas de democracia, inaceptables desde una lectura tradicional del sistema republicano y representativo.

II. EL NUCLEO CENTRAL DEL PROBLEMA

La crisis del financiamiento es solo un reflejo de una crisis más profunda y estructural de la democracia de partidos. El problema podría sintetizarse del siguiente modo:

a) Los partidos nacen y se desarrollan de un modo paralelo al Estado Providencia. Su expansión y consolidación en la sociedad civil es correlativa al peso creciente del Estado en la vida social y económica. Los partidos capturaron el Estado, lo monopolizaron y sobre sus hombros avanzaron sobre la sociedad, ocupándola.

b) Los partidos filtraban y articulaban las funciones básicas del sistema político:

i. Representación
ii. Participación
iii. Canalización de demandas
iv. Articulación de ofertas
v. Arbitraje y resolución de conflictos
vi. Gestión de crisis
vii. Incorporación de sectores sociales
viii. Construcción e ciudadanía.
ix. Articulación de visiones del mundo

c) Cuando el Estado se retira, los partidos quedan aislados en la sociedad civil. Des provistos de recursos y funciones.. Sin nada que distribuir la política busca resignificaciones y ello se traslada de modo dramático a los partidos.

d) La sociedad reclama a los partidos funciones que en rigor no pueden cumplir:. La imagen que subyace a los proyectos de reforma supone un sistema de partidos que no existe ni puede existir:

i. Bipartidismo perfecto
ii. Democracia directa
iii. Competencia perfecta
iv. Selección optima de elites
v. Ideologías puras (sin política)
vi. Representación exacta de individuos (y no de grupos o clases)
vii. Prevision absoluta de todas las áreas de la existencia
viii. Liderazgos innovadores
ix. Provisión d sentido a la existencia

e) Los partidos jamás garantizaron todo esto y jamás van a garantizarlo. Jamás han estado tan lejos de una evolución en este sentido. Mas bien todo lo contrario.

f) Hay una situación esquizofrenica. Una partidocracia sin partidos. La captura del Estado no la hacen los partidos: la hacen subpartidos personales, con una fuerte connotación personal y territorial.

g) Las ideologías y los programas fuertes son desplazados por las lealtades personales, familiares, clientelares y profesionales.

h) Las instituciones son subalternizadas. Retorno al patrimonialismo y al personalismo

III. RELACION DINERO POLITICA

La relación entre el dinero y la política es compleja y dinámica. Depende de combinaciones entre factores muy diversos y cambia con el tiempo y con la sucesión de formas de organización y modos de producción de la política.

a) El Partido "Voz de la sociedad" se fondeaba en la sociedad. Era una asociación voluntaria, de derecho privado. Por eso no estaba en la Constitución.

b) El "Partido Estatal" es, en cambio, persona de derecho publico, sujeto del nuevo derecho constitucional. Se fondea en el Estado, de formas directas e indirectas. Renuncia incluso a la financiación privada. Aspira a ser el ultimo bastión del Estado.

c) Los sistemas mixtos tienen una inocultable tendencia hacia el financiamiento publico. Eximen a los partidos del compromiso de recaudar de un modo transparente y de evidenciar sus transacciones con los poderes fácticos, tanto legítimos como ilegítimos

IV. TENDENCIAS ACTUALES

El modelo de regulaciones vigentes se caracteriza por algunas características generales, que con algunas diferencias tienen a implantarse en todos los países:

a) Sistemas mixtos

b) Subvenciones directas (escaño o voto) e indirectas (acceso a servicios, espacios en medios, puestos públicos, etc).

c) Prohibiciones (concesionarios, sindicatos, empresas extranjeras,

d) Limitación del plazo de campañas

e) Limitación de gastos de campañas

f) Limitación de montos de campañas

g) Exigencias formales de control (balances)

Existen sin embargo tendencias evolutivas, en general afines con las que se presentan en el resto de las democracias que otorgan muy pocas chances para que los sistemas de control prosperen:

a) Importancia y costo de las campañas mediáticas.

b) Privatización

c) Corporatismo

d) Corrupción

e) Globalización

f) Generalizacion de los partidos de candidatos.

V. TENDENCIAS RREGULATORIAS
A. FINANCIAMIENTO PÚBLICO, PRIVADO O MIXTO

Todo sistema de financiación debe escoger entre tres escenarios principales: (i) sólo financiación pública; (ii) únicamente financiación privada; o (iii) un sistema mixto.

La experiencia es negativa. Aislamiento social creciente y definición de andariveles alternativos. Rechazo creciente a la idea de financiamiento publico por la vía de impuestos.

Lo ideal es la definición de dos áreas principales de financiamiento

a) Publico: Relativo a

- La operación permanente de los partidos políticos; y
- El fortalecimiento institucional y mejora cualitativa de los partidos políticos.

b) Privado: Relativo a

- Gastos de internas
- Gastos de campaña
- Gastos de instalación y desarrollo de candidaturas

B. ACCESO A LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL

La mayoría de los países confieren a los partidos espacios gratuitos en los medios de comunicación, sobre todo en la televisión pública y por lo general limitado al período de la campaña electoral. De los dieciocho países estudiados, en 13 de ellos el Estado ofrece acceso gratuito a los medios de comunicación estatales, privados o a ambos (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay), prevaleciendo empero el acceso gratuito a los medios estatales.

Brasil y Chile prohíben en la televisión la propaganda electoral comercial, garantizándoles a cambio a los partidos una franja diaria de publicidad gratuita durante la campaña electoral. En el resto de los países, existe acceso pagado a la televisión distinguiéndose dos grupos principales de regulaciones: con límite o sin límite. Por su parte, la radio tiene en la mayoría de los países un régimen similar al de la televisión. En cuanto a la prensa escrita, en todos los países se garantiza el acceso pagado a la misma, prevaleciendo la fórmula que autoriza la publicación de propaganda electoral sin límite.

También en este punto debería irse en sentido contrario. Los medios no son servicios públicos. Son servicios de interés publico y cada vez mas libres en sus opciones y sus compromisos partidarios:

a) Actividades NO electorales: Espacios gratuitos
b) Actividades Electorales: Libre competencia.

C. MECANISMOS DE CONTROL

A. La rendición de cuentas de los partidos políticos

A.1. Informes y balances

Casi todos los países de América Latina cuentan con un regimen de obligación de rendir cuentas. La tarea de la rendición de cuentas recae fundamentalmente en los partidos políticos, siendo pocos los países en los que la legislación electoral involucra a los candidatos o donantes en este procedimiento. Debe enfatizarse el control de los partidos. Respecto de los particulares no deben regir mas restricciones y responsabilidades que las que pesan sobre todo contribuyente.

A.2. Publicidad

El sistema debe ser de la más amplia libertad. Las restricciones solas benefician a las oligarquías partidarias. Impiden el crecimiento de formas alternativas. Fuerzan la concentración de recursos en poco tiempo y campañas de gran despliegue. Impiden estrategias alternativas de mayor respeto a la ciudadanía y efecto más cualitativo sobre los niveles de información educación y comunicación genuina.

B. Órganos de Control

En general, la legislación electoral de todos los países de la región, con excepción de Uruguay, establece algún órgano encargado de la tarea del control o fiscalización del financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales. En Argentina la tarea de supervisión es llevada a cabo por los Jueces Federales con Competencia Electoral.

Órganos de control
País Entes de Control
Argentina Jueces Federales con Jurisdicción Electoral
Bolivia Órgano Electoral
Brasil Órgano Electoral
Colombia Órgano Electoral
Costa Rica Órgano Electoral /Contraloría General
Chile Órgano Electoral
Ecuador Órgano Electoral
El Salvador Contraloría General
Guatemala Órgano Electoral
Honduras Órgano Electoral
México Órgano Electoral
Nicaragua Contraloría General, Órgano Electoral, Min. de Hacienda y Crédito y Procuraduría Electoral
Panamá Órgano Electoral/Contraloría General
Paraguay Órgano Electoral
Perú Órgano Electoral
R. Dominicana Órgano Electoral/Contraloría General
Uruguay No existe
Venezuela Órgano Electoral

El debate es fuerte y la dirección más recomendable a la luz de la situación actual es la de creación de una agencia electoral extra poder, con control parlamentario y judicial al mismo tiempo.-

Ello permitiría desarrollar las sanciones positivas y negativas. La justicia esta preparada para resolver litigios. Por definición carece de criterios políticos positivos. La Auditoria sólo controla a la Administración. Falta el órgano que representando al interés general, vele no solo por el control sino también por la promoción y desarrollo del sistema de partidos.

El nuevo régimen de Financiamiento de los Partidos ofrece una nueva oportunidad para debatir a fondo la situación de los partidos. La generación de la ley no es un modelo del camino a seguir. Es una norma inconsulta, pactada sin debates imprescindibles y sin el menor análisis de viabilidad. En su proceso de puesta en marcha experimentará seguramente bloqueos tan importantes como los que viene sufriendo su prima hermana, la Ley 25.611, nacida en iguales circunstancias a impulsos de los partidos mayoritarios., interesados simplemente en cambiar algo para que ni en el fondo ni en la forma cambie nada.

Dr. Enrique Zuleta Puceiro. [ C.V. ]